Цели, задачи, функции государственного контроля
Государственный портовый контроль.
В настоящее время морской транспорт остается единственным видом транспорта, на котором отсутствуют территориальные органы государственного контроля и надзора, а функции государственного контроля (надзора), осуществляются негосударственными служащими.
Государственный портовый контроль, основной задачей которого является «выполнение круглосуточного надзора за безопасностью плавания и порядком на акватории порта» возглавляется капитанами морских портов, которые не являются государственными служащими и входят в структуру портовых властей, различных по организационно-правовой форме управления и осуществляющих хозяйственную деятельность. Это администрации морских торговых и рыбных портов (АМП и ГАРП), порты — государственные предприятия и даже акционерные общества, на которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09. 03. 2004 г. № 314 (далее Указ № 314) не могут возлагаться контрольные и надзорные функции.
Капитаны портов входят в структуру, которая оказывает государственные услуги (по переработке грузов, обеспечивает аварийно-спасательную готовность сил, предназначенных для спасения терпящих бедствие людей, осуществляет финансирование строительства производственных мощностей) и подчиняются ей. Хозяйствующая организация, которая сама является поднадзорным капитану порта объектом и имеет в своей деятельности хозяйственный приоритет зачастую не заинтересована в качественном портовом контроле, в выявлении объективных причин неудовлетворительного состояния аварийно-спасательной готовности, навигационной обстановки на каналах и фарватерах, обеспечении противопожарного состояния, надлежащего использования портовой гидротехники и т. д.
Во всех без исключения развитых морских государствах (США, Великобритания, Франция, Германия, Бельгия, Япония и др.) контрольные органы на морском транспорте выведены в независимые структуры, которые занимаются исключительно контрольно-надзорной деятельностью. Выполняя взятые на себя международные обязательства в рамках Международной морской организации, региональных соглашениях по портовому контролю: Парижский меморандум (входит 20 государств, в том числе и Россия; Токийский меморандум (входит 18 государств, в том числе и Россия) и Черноморский меморандум (входит 6 государств, в том числе и Россия), Россия обязана создать аналогичные контрольно-надзорные структуры. Как показывает анализ, порты ведущих держав, благодаря независимому контролю, развивались в соответствии с рыночными законами и стали более привлекательными для мировых перевозчиков.
Глава 5 КТМ РФ называется «Государственный портовый контроль» фактически посвящена капитану порта:
Его функциям, которые исчерпывающе перечислены в ст. 76 КТМ РФ и практически полностью соответствуют функциям контроля и надзора сформулированным в подпункте «б» пункта 2 Указа № 314;
Его праву давать распоряжения (ст. 78 КТМ РФ), в соответствии с его полномочиями, обязательные для всех находящихся в порту судов, организаций, арендованных офисов, арендованных складов и граждан, то есть фактически его административно-властным полномочиям государственного органа;
Его праву давать разрешение (ст. 80 КТМ РФ), требовать обязательных действий (ст. 83 КТМ РФ) и привлекать к ответственности (ст. 84 КТМ РФ);
Его непосредственному подчинению (ст.75 КТМ РФ) Ространснадзору, которому в соответствии с пунктом 13 Указа № 314 переданы функции по контролю и надзору за торговым мореплаванием от Минтранса России.
В соответствии с пунктами 1, 2 «Положения о капитане порта» (далее «Положение») капитан порта является особым должностным лицом, возглавляющим инспекцию государственного портового контроля, на которое персонально возлагаются полномочия и функции по осуществлению государственного надзора. В соответствии с «Положением»:
П.З — Инспекция государственного портового контроля должна обеспечивать выполнение круглосуточного надзора за безопасностью плавания и порядка на акватории порта;
П.4 — по вопросам надзора за обеспечением безопасности мореплавания обязательны для всех;
П.13(6) — капитан порта осуществляет круглосуточный надзор за безопасностью плавания и соблюдением порядка на акватории порта;
13(h) — контроль за поддержанием надлежащих глубин;
13(о) — контроль за выполнением судами правил по предотвращению загрязнения;
13(п) — контроль за безопасной загрузкой судна;
13(р) — контроль за техническим состоянием причалов;
13 (э) — контроль за выполнением
планов орг-тех-мероприятий по обеспечению безопасности мореплавания в портах;
14 (в) — капитан порта имеет право инспектировать все суда, находящиеся в порту с целью установления их мореходного состояния.
Нужно очень не хотеть видеть, чтобы не увидеть, что все функции капитана порта как руководителя Инспекции государственного портового надзора в соответствии с «Положением» относятся к контрольным функциям в неразрывном единстве с функцией надзора, как о них говорится в Указе № 314.
Поскольку вокруг вопроса о соотношении понятий «контроль» и «надзор» строится множество спекуляций, вероятно, следует ещё раз вернуться к этому вопросу. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 г. одобренной распоряжением Правительства от 25. 10. 05 г. № 1789-р — действительно говорится, что, в общем виде, контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности), а система требований избыточна, непрозрачна и противоречива. На этом основании авторы основного доклада Минтранса делают вывод, что контроль не будет связан с деятельностью федеральных органов исполнительной власти. И, стало быть, капитану порта с его контрольными функциями не место в Ространснадзоре. Так каковы всё же контрольные функции капитана порта: исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации, или: проведение проверок, выдача разрешений, наложение взысканий, то есть то, что в этой «концепции» называется надзорными полномочиями и полностью соответствует Указу № 314, Главе 5 КТМ РФ и «Положению».